2023年7月31日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)的措施》（下稱“措施”），其中第十七條提出“支持消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備更新改造和關(guān)鍵生產(chǎn)線改造升級(jí)，將符合條件的項(xiàng)目納入地方政府專項(xiàng)債券支持范圍。支持符合條件的消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)行不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）”。在近年經(jīng)濟(jì)下行與疫情沖擊的疊加沖擊影響下、地方政府面臨稅收收入下降與政策性減收雙重困境，《措施》中提出的“將符合條件的消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施納入專項(xiàng)債”將為地方政府進(jìn)行消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)時(shí)打開思路、拓寬方向。
據(jù)多位地方財(cái)政、地方債承銷行人士透露，在2023年新增專項(xiàng)債需于9月底前發(fā)行完畢的要求下，預(yù)計(jì)8月、9月的月均專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模在0.67萬(wàn)億元左右。在此背景下，本文將以消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施納入地方專項(xiàng)債申報(bào)為契機(jī)，分析專項(xiàng)債申報(bào)過(guò)程中的要點(diǎn)與難點(diǎn)，為地方政府建言獻(xiàn)策。
一、儒余分析｜地方政府專項(xiàng)債發(fā)展現(xiàn)狀
地方政府專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱地方專項(xiàng)債）是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。
地方專項(xiàng)債投向領(lǐng)域仍在不斷拓寬。2022年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》將專項(xiàng)債的資金投向逐步拓展至“9+2”領(lǐng)域。隨后國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《地方政府專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域（2022年修訂版）》將“新能源”領(lǐng)域應(yīng)合并至“能源”領(lǐng)域，專項(xiàng)債投向領(lǐng)域進(jìn)一步明確為十大領(lǐng)域：交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程、新型基礎(chǔ)設(shè)施。
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是地方專項(xiàng)債的核心領(lǐng)域。財(cái)政部預(yù)算司副司長(zhǎng)李大偉在財(cái)政部召開的2023年上半年財(cái)政收支情況新聞發(fā)布會(huì)上介紹，截至2023年7月，全國(guó)發(fā)行用于項(xiàng)目建設(shè)的新增專項(xiàng)債券共2.36萬(wàn)億元，累計(jì)支持專項(xiàng)債券項(xiàng)目近2萬(wàn)個(gè)。2023年上半年，市政建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)與保障性安居工程的專項(xiàng)債規(guī)模為7275億元、4211億元、3588億元、3267億元，分別占33.5%、19.4%、16.5%、15%。
二、儒余解讀｜《措施》第十七條的內(nèi)涵解讀與方向探索
《措施》第十七條提出“要實(shí)施消費(fèi)促進(jìn)專項(xiàng)投資政策，支持消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備更新改造和關(guān)鍵生產(chǎn)線改造升級(jí)，將符合條件的項(xiàng)目納入地方政府專項(xiàng)債券支持范圍。支持符合條件的消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)行不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）”。儒余股份從三個(gè)方面對(duì)該條措施進(jìn)行解讀：
1. 要求各地方出臺(tái)具體促進(jìn)消費(fèi)的專項(xiàng)投資政策
《措施》中提出“要實(shí)施消費(fèi)促進(jìn)專項(xiàng)投資政策”，要求各地區(qū)、各部門要加快研究制定具體的政策措施以刺激地方消費(fèi)需求、持續(xù)改善地方消費(fèi)環(huán)境、釋放居民消費(fèi)潛力。通過(guò)一攬子促銷費(fèi)、擴(kuò)內(nèi)需的政策體系，在需求端穩(wěn)固居民消費(fèi)信心、增加居民的消費(fèi)支出，帶動(dòng)消費(fèi)市場(chǎng)復(fù)蘇；在供給端優(yōu)化商品供給結(jié)構(gòu)、提高商品供給質(zhì)量，以豐富優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)滿足居民消費(fèi)需求，拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
2. 拓寬了項(xiàng)目的融資渠道，但需要對(duì)項(xiàng)目類型進(jìn)行篩選
《措施》中提出“要支持消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備更新改造和關(guān)鍵生產(chǎn)線改造升級(jí)，將符合條件的項(xiàng)目納入地方政府專項(xiàng)債券支持范圍”。《措施》中并未對(duì)消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行準(zhǔn)確的定義，但是通過(guò)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于以新業(yè)態(tài)新模式引領(lǐng)新型消費(fèi)加快發(fā)展的意見(jiàn)》等政策文件可以發(fā)現(xiàn)，消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施一般是指百貨商場(chǎng)、購(gòu)物中心、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等城鄉(xiāng)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)項(xiàng)目以及保障基本民生的社區(qū)商業(yè)項(xiàng)目。但地方專項(xiàng)債是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的，因此從消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域來(lái)看，具有較強(qiáng)經(jīng)營(yíng)屬性的百貨商場(chǎng)與購(gòu)物中心不太符合地方專項(xiàng)債的特征。
由此儒余股份認(rèn)為，考慮到地方專項(xiàng)債的特征和消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施的類型，類似農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的基礎(chǔ)性商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、15分鐘社區(qū)生活圈建設(shè)、存量消費(fèi)街區(qū)改造提升、相關(guān)養(yǎng)老托育消費(fèi)設(shè)施、低收費(fèi)開放的新型文體設(shè)施、新興數(shù)字信息消費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)中心，鄉(xiāng)村的生活消費(fèi)綜合體）等類型的項(xiàng)目可能會(huì)成為消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施納入專項(xiàng)債申報(bào)范圍的主要項(xiàng)目。
3. 鼓勵(lì)符合條件的項(xiàng)目發(fā)行REITs，擴(kuò)大了項(xiàng)目的收益來(lái)源
《措施》中提出“支持符合條件的消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)行不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）。”早在今年3月，我國(guó)已正式將消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施納入REITs項(xiàng)目發(fā)行范圍；7月24日，國(guó)家發(fā)展改革委召開專題新聞發(fā)布會(huì)時(shí)介紹，今年以來(lái)已對(duì)71個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了集體研討，其中包括19個(gè)民營(yíng)企業(yè)項(xiàng)目，涉及購(gòu)物中心、光伏風(fēng)電、大數(shù)據(jù)中心等多種資產(chǎn)類型。
儒余股份認(rèn)為，發(fā)行消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施REITs是通過(guò)活躍的社會(huì)資本撬動(dòng)消費(fèi)大市場(chǎng)的重要方式，能拉動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)大消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模，提高消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)水平，為居民消費(fèi)提供更多、更便利、更優(yōu)質(zhì)的消費(fèi)場(chǎng)景，可以有效推進(jìn)區(qū)域消費(fèi)中心城市的培育和建設(shè)。
三、儒余觀點(diǎn)｜消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施申報(bào)專項(xiàng)債的難點(diǎn)與要點(diǎn)
由于消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施首次被納入地方政府專項(xiàng)債資金的投向領(lǐng)域，目前市場(chǎng)上并未出現(xiàn)成熟、可參考的項(xiàng)目，缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)借鑒，需立足消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施厘清項(xiàng)目申報(bào)難點(diǎn)與要點(diǎn)。
專項(xiàng)債申報(bào)特點(diǎn)：申報(bào)流程復(fù)雜、內(nèi)容審核嚴(yán)格。項(xiàng)目主管部門需圍繞消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目編制《項(xiàng)目建議書》與《可行性研究報(bào)告》，分別向同級(jí)發(fā)改、財(cái)政部門申請(qǐng)納入“國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)”與“地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)”并逐級(jí)上報(bào)。根據(jù)儒余股份相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，相關(guān)部門會(huì)對(duì)申報(bào)專項(xiàng)債項(xiàng)目《可行性研究報(bào)告》中的項(xiàng)目屬性、項(xiàng)目領(lǐng)域、項(xiàng)目成熟度、項(xiàng)目負(fù)面清單情況、建設(shè)投資與經(jīng)營(yíng)收入預(yù)測(cè)等要點(diǎn)進(jìn)行著重審核。因此，前期《項(xiàng)目建議書》與《可行性研究報(bào)告》的編制質(zhì)量成為能否成功申報(bào)地方專項(xiàng)債的核心難點(diǎn)。
儒余股份認(rèn)為在專項(xiàng)債申報(bào)要求提高、難度加大的背景下，地方政府需要通過(guò)以下三項(xiàng)工作提高申報(bào)項(xiàng)目入庫(kù)的概率：
1. 科學(xué)調(diào)研、挖掘項(xiàng)目，充實(shí)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)
地方政府需要從地方實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是對(duì)地方的消費(fèi)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)研摸排，明確地方消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施的供需總量、地區(qū)分布、項(xiàng)目品質(zhì)等信息，深入分析消費(fèi)市場(chǎng)存在的問(wèn)問(wèn)題點(diǎn)與難點(diǎn)，結(jié)合地方未來(lái)的發(fā)展規(guī)劃，挖掘符合地方發(fā)展實(shí)際、滿足未來(lái)發(fā)展需求和專項(xiàng)債申報(bào)要求的必要性項(xiàng)目，充實(shí)當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目庫(kù)。
2. 合理論證、包裝項(xiàng)目，推出龍頭亮點(diǎn)項(xiàng)目
在挖掘具有必要性的項(xiàng)目后，需要通過(guò)前期策劃對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行包裝設(shè)計(jì)，明確項(xiàng)目未來(lái)的整體定位、目標(biāo)客群、業(yè)態(tài)構(gòu)成、功能分區(qū)等內(nèi)容，并對(duì)項(xiàng)目周邊的相似競(jìng)品進(jìn)行詳盡的市場(chǎng)調(diào)研，了解競(jìng)品項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀與優(yōu)缺點(diǎn)，進(jìn)一步明確項(xiàng)目的可行性，并通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的概念提升包裝，推出地方的龍頭特色項(xiàng)目，從而帶動(dòng)區(qū)域的發(fā)展。
3. 設(shè)計(jì)模式、分析收益，確保項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展
根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的財(cái)預(yù)（2017）89號(hào)文要求，地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模。但是在實(shí)踐過(guò)程中，一般要求地方政府專項(xiàng)債本息覆蓋倍數(shù)要達(dá)到1.2倍及以上。因此在申報(bào)專項(xiàng)債前，要厘清消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)作模式，設(shè)計(jì)邏輯自洽的商業(yè)模式，確保項(xiàng)目的盈利性與可持續(xù)性，以滿足消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)債的投資收益標(biāo)準(zhǔn)要求。
儒余股份多年來(lái)為國(guó)內(nèi)諸多地區(qū)的地方政府、管委會(huì)及央國(guó)企在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目策劃、重大項(xiàng)目落地等方面提供服務(wù)，在項(xiàng)目方案、可行性研究報(bào)告編制方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)榭蛻羯暾?qǐng)地方政府專項(xiàng)債提供精準(zhǔn)服務(wù)，配合客戶開展全流程服務(wù)，助推專項(xiàng)債申報(bào)、加速項(xiàng)目建設(shè)落地。
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